Dış Politika Ve Dış Ekonomik İlişkilerin Yönetimi

Dış Politika ve Dış Ekonomik İlişkilerin Yönetimi

________________________________________

Genel olarak

Dış politika bir ülkenin dış dünya ile siyasi, ekonomik ve kültürel ilişkileri başta olmak üzere her çeşit ilişkilerinin yönetimi olarak da tarif edilebilir. Bu çerçevede, dış ekonomik ilişkiler özellikle Batı dünyasında dış politikanın her zaman en önemli unsurlarından biri olagelmiştir. Avrupa tarihi dini-siyasi hakimiyet savaşlarının olduğu kadar ticari ilişkiler oluşturma ve ekonomik nüfuz yayma çabalarının da tarihidir. 18. ve 19. asır klasik diplomasi dönemlerinde, İngiltere imparatorluğu ve diğer emperyalist-kolonyalist güçler, genişlemelerini silah güçleri yanında tüccarlarının bankerlerinin ve girişimcilerinin maharetine de borçludur.

Günümüzde dış politika ile dış ekonomik ilişkiler daha da iç içe geçmiş durumdadır. Bununla beraber, ekonomik ilişkilerin dış politikadaki

ağırlığı, ilgili ülkenin dünyadaki yeri, tarihsel gelişimi, ekonomisinin yapılı, dış ekonomik koşullara bağımlılık nisbeti ve hatta siyasi rejimi gibi çeşitli unsurlara göre değişmektedir. Örneğin, aynı zamanda siyasi-askeri bir süper güç olan ABD’nin yanında, İngiltere, Fransa gibi ülkelerin dış politikaları siyasi-ekonomik faktörlerin karşılıklı etkileşiminin dengeli bir biçimde yönetilmesine dayanmaktadır. Buna karşı Japonya ve hala Almanya daha çok ekonomik gücü aracılığı ile nüfuz kazanmaya çalışmaktadır. Belçika, Hollanda gibi küçük boy AB ülkelerinde de ülkeler zaman zaman dış politikalarında uluslararası etik, insan hakları vs gibi konuları ön plana taşısalar da ekonomik çıkarlar dış politika darın en başta gelen etkenidir. Bu yönde uç örnekler olarak Singapur ve Hong Kong gibi sebebi mevcudiyeti dış ekonomik ilişkilere bağlı olan ülkeler gösterilebilir. Bunlarda dış politika tamamen dış ekonomik ilişkilerle özdeşleşmiştir. Öte yandan, otoriter rejimlere sahip veya demokrasinin henüz yerleşmemiş olduğu ülkelerde, çoğunlukla popülist-milliyetçi söylemlere dayanan ‘sözde siyasi’ gerekçelerle ekonomik çıkarlar, hatta toplumun asgari ekonomik gereksinmeleri feda edilebilmektedir.

Ülkemizde

Batı’dan farklı olarak, ülkemizde ekonomik ilişkilerin belki de en önemli-bir dış politika aracı ve hatta aynı zamanda amacı olduğunun tam olarak anlaşılması uzun zaman almıştır. Osmanlı imparatorluğu döneminde İstanbul, ekonomi ve ticareti hemen hemen hiçbir dönemde dış siyasette rol oynayabilecek bir unsur olarak görmemiş, hatta Padişah ve yönetimin üzerine eğilmesine değmez konular olarak yaklaşılmıştır. Biraz da genelleme yaparak, imparatorluğun dış dünya ile ekonomik ilişkileri, yükselme döneminde fethedilen topraklardan vergi, çöküş döneminde ise Batı’dan borç alınmasına inhisar etmiştir denilebilir. Cumhuriyetin ilk yıllarında da dış ekonomik ilişkiler bir politika aracı olarak ön planda değildir. O zamanlar, ülkenin ekonomik gücünün sınırlı ol-ması yanında, genç Cumhuriyet önceliği kendisini dünyaya kabul ettirmeye, yani siyasi ilişkilerini geliştirmeye vermektedir.

1950 sonrası DP döneminde dış dünyaya bakış yine ağırlıkla siyasidir. Dış ekonomik ilişkiler Soğuk Savaşta Batı’nın stratejik sınır bekçisi niteliğimiz gereği özellikle ABD’nin çizdiği rotaya bağımlıdır. Bu arada, siyasi-stratejik gerekler ülkemizin diğer Batı kurumları yanında, sanayileşmiş ülkeler kulübü OECD’ye de üye olmasını sağlamıştır. Gerek ekonomimizin yapısı ve düzeyinin gerek ekonomik politikalarımızın sadeti o zamanlar değil uzun süre bu üyelikle bağdaşmamasına rağmen, stratejik bedelini ödediğimiz bu üyelik ülkemiz için yararlı olmuştur.(Hele şimdi politikalarımız da Batı ile uyumlu iken bu üyelikten çok daha fazla yararlanmamız mümkündür). DP iktidarı sonlarında ekonomik bunalım dönemlerine girildiğinde, dış ekonomik ilişki kavramı dış irdim bulma ile eş anlamlı hale gelmiştir. Nitekim OECD üyeliğimiz aslında asıl amacından farklı olarak bu kurumda bizim için Yardım Konsorsiyomu kurulmasına da yaramış, bu çerçevede hem 1960 öncelde hem de sonrasında çeşitli kereler, politikalarımız değişmediği için sadece ‘taşıma suyla değirmen döndüren’ elverişli şartlı krediler sağlanmıştır.

1960-1980 döneminde yine içe dönük, ithal ikamesine dayalı ekonomik ilitikalar1 yürürlüktedir. Dış ekonomik ilişkilere, açılımdan çok sınırlama ve savunma güdüsüyle yaklaşılmaktadır, ithalatı kısma, yabancı sermayeyi durdurma, döviz kontrolü tek geçerli politikalar sayılmaktadır. Dönem sonuna doğru yine özellikle ödemeler dengesizliği kaynaklı bunalım başgösterince, tekrar ekonomik ilişkiler eşittir dış yardım formülüne geri dönülmüştür. Her hal ve karda dış ekonomik ilişkiler iç ekonominin ipoteği altındadır ve dış politikanın imkanlarını artıracağına sınırlamaktadır.

Bu dönemde Avrupa Ekonomik Topluluğu ile ortaklık ilişkisine girilmesi ekonomik olmaktan çok bir siyasi tercihin eseridir. 1964 Ankara Anlaşmasının ve 1973 Katma Protokolünün gümrük birliği ve ekonomik bütünleşmeye gidişi öngören anlayışının, ülke ekonomisinin yönetimine olduğu kadar dış ekonomik ilişkilerimize de yansıması gerektiğinin bilincine varılmamış, o zamanlar ekonomik felsefe, yapı ve politikalarımızla önemli ölçüde çelişen bu metinler pek sınırlı ölçüde hayata geçmiştir. Bu arada, uluslararası düzeyde 1970’lerin başındaki, özellikle ana madde fiyatlarının artması sayesinde gelişme yolundaki ülkelerin sanayileşmiş ülkelere bağımlılıklarını azaltma girişimi başlattıkları ortamda, ülkemizde de dış siyasi unsurlardan nisbeten daha bağımsız bir dış ekonomik ilişkiler politikası gütme tartışması yaşanmışsa da, gerek İç siyasi mülahazalar gerek uluslararası düzeyde gelişme yolundaki ülkeler hareketinin 1974 petrol krizi sonrası geçerliğini kaybetmesi nedeniyle, bu konu gündemden düşmüştür.

Nihayet, 1980’den itibaren ülkemizdeki köklü ekonomik politika değişikliği sonucu serbest piyasa ekonomist kurallarının ve dışa açılma ve ihracata dönük politikaların yerleşmesi ve meyvelerim vermesi ölçüsünde dış ekonomik ilişkilerimiz de dış politikamızın en önemli bir aracı ve amacı olarak bugünkü yerini almaya başlamıştır.

2000 yılında Türkiye’nin dış ilişkileri, gelişmiş demokrasilere benzer şekilde, salt siyasi ilişkiler yanında, askeri, ekonomik, kültürel, sosyal vs gibi son derece çeşitli alanları kapsayan karmaşık bir ilişkiler yumağı oluşturmaktadır. AB’ne adaylığımız ve entegrasyon süreci bu yumakta özel bir yere sahiptir. Dış politikamız ise tüm bu ilişkileri, bunların karşılıklı etkilerini de hesaba katarak yönetmek zorunluluğuyla karşı karşıyadır. Bu çerçevede, dış politikaya etkisi belki de en fazla olan- bununla beraber başta ekonomik gücümüz ve politikalarımız olmak üzere kendisi de diğer çeşitli faktörlerden etkilenen dış ekonomik ilişkilerimizin yönetimi başlıbaşına önem taşımaktadır.

Dış ekonomik ilişkilerin yönetimi

Türkiye’de dış ekonomik ilişkiler yönetiminin geçirdiği aşamalar

Cumhuriyetin ilk yıllarında, dış politikamız hemen hemen tamamen Atatürk tarafından şekillendirilmiş ve yönlendirilmiştir. Uygulamayı yeni oluşturulan Dışişleri yürütmeye çalışmaktadır. Genellikle dış ilişkiler ile dış ekonomik ilişkilerin yönetilmesi arısında kurumlar açısından belirgin bir görev taksimi yoktur. Dış temsil tektir ve Dışişlerinin uhdesindedir. Dış siyasi ilişkiler dış ticaret ve yabancı ülkelerle mali ilişkileri yönlendirmektedir ve gerektiğinde bu ilişkiler hükümet,daha doğrusu Devlet Başkanlığı düzeyinde koordine edilmektedir. Tek parti döneminde de bu yapı hemen hemen benzer şekilde sürmüştür. Esasen bu dönemlerde bir "kuruluş ve yeni yapılanma" sürecinden geçen Türkiye henüz idari açıdan da bugünkü karmaşık dış ilişki gerekleriyle de karşı karşıya değildir. Bir diğer unsur da, Dışişleri dışındaki devlet kurumların da dış dünya ile temas edebilecek lisan bilir elamanların azlığıdır.1950-1960 DP iktidarı döneminde ise, dış ekonomik ilişkilerin yürütülmesi hemen hemen münhasıran Dışişleri Bakanı ve Bakanlığı tarafından üstlenilmiştir. O kadar ki, Dışişleri Bakanlığı iç ekonomik politikaları dahi etkilemeye başlamış,bu iktidarın son yıllarında dış ticaret politikalarını tespit eder ve dış kredi ve hazine operasyonlarını yönetir olmuştur.

DP İktidarına ve icraatına kökten bir tepki olan 27 Mayıs 1960 darbesi Dışişlerinin dış ekonomik ilişkilerdeki neredeyse mutlak hakimiyetine de -yine tepki olarak -son vermiştir. Bu amaçla,darbeden henüz bir ay geçtikten sonra Temmuz başında çıkarılan ’13 sayılı’ Kanun,dış ticari ve dış mali ilişkilerde Dışişlerinin temsil yetkisini almış,bu konulardaki temsili,müzakerelerin yürütülmesini ve heyet başkanlıklarını ilgili Bakanlıklara vermiş,Dışişlerine sadece heyetlerde yer alam imkanını tanımıştır. Kanun bu hükümleriyle bu defa aşırıya giderek ‘dış temsilde birlik’ ilkesini bozmuş,dış ilişkilerde uzun süre yetki karışıklığı yaratmıştır. Bununla beraber, yine diğer kurumlarda dış ilişkilerde yetişmiş kadroların henüz bulunmaması nedeniyle Dışişlerinin dış ekonomik ilişkilerde hukuken değilse de fiilen nüfuzunun bir kısmını geri alması en azından dış muhataplar yönünden bu karışıklığı bir ölçüde hafifletmiştir.

Bu durum 1969 yılına kadar sürmüş,bu tarihte çıkarılan ve halen yürürlükte olan 1173 sayılı ‘Milletlerarası Münasebetlerin Yürütül-nesi Hakkında Kanun’ ile dış ekonomik ilişkilerde de temsil birliği, aşağıda değineceğimiz bazı istisnalar dışında, tekrar sağlanmış, Dışişleri Bakanlığının bu alanda da nazım rolü hukuki bir çerçeveye oturtulmuştur.1970’lerden bu yana, iç durumdaki çalkantılar yanında, Türkiye’nin dış ekonomik ilişkilerinin de giderek çeşitlendiği ve dış politikamızda ön plana çıktığı yıllar, aynı zamanda, dış ekonomik ilişkilerin yönetimi konusunda Dışişleri Bakanlığının öncü konumunun giderek sarsılmaya çalışılmasına, bu Bakanlık ile Maliye (Hazine) ve dış ticaret kurumları yanında Devlet Planlama Teşkilatı arasında bir rekabet ortamının oluşmasına sahne olmuştur. Siyasi iktidarların insicamı ve gücü ile yaklaşımlarına bağlı olarak azalan veya artan bu rekabetin ortaya çıkmasında bir diğer unsur da Dışişleri dışındaki diğer sözkonusu kurumlarda dış ilişkilere lisan vs yönünden yatkın yeni kadroların sür’atle yetişmeye başlaması ve bu kadroların kendilerini kabul ettirme çabalarıdır. Nadiren yararlı sayılabilecek, çoğu zaman ise devlet mekanizmasının etkinliğini, kurumlararası ahenk ve koordinasyonu zedeleyen bu rekabet, 1970’lerden 1980’lerin sonlarına kadar özellikle Avrupa Birliğine (o zamanlar AET ve AT) karşı izlenecek politikalar konuşu etrafında yoğunlaşmış, siyasilerin rakip bürokratlarca yanıltılarak kendi amaçları yönünde alet edildiği durumlar dahi görülmüştür. Sözkonusu bürokrasi içi sürtüşmeler bugün nispeten azalmış olmakla beraber el’an sürmektedir.

Bugünkü durum

-Mevzuat yönünden

Dış ekonomik ilişkilerin yönetimi yetkisi en üst düzeyde doğal olarak genel siyaset çerçevesinde TBMM kontrolündeki Hükümete aittir. Yürütücü-uygulayıcı olarak idarenin (bürokrasinin) bu alanda ne şekilde teşkilatlandırıldığı ve hangi kurumun hangi yetkilerle donatıldığı Hükümet içinde Bakanlar arasındaki iş bölümü ile de irtibatlıdır.

Halen belirleyici genel çerçeveyi çizen kanun, daha önce de değinilen, 5 Mayıs 1969 tarihli ve 1173 sayılı ‘Milletlerarası Münasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkında Kanun’dur. Bu kanun, genel ilke o firak, Türkiye Cumhuriyetinin yabancı devletler ve temsilcilikleri ile temas ve müzakerelerini yürütme yetkisini Dışişleri Bakanlığına vermiştir. Bu şekilde, dış ilişkilerde temsil birliği prensibi kabul edilmiş ve dış ekonomik ilişkiler dahil dış ilişkilerin yönetimi için dışa karşı esas muhatap olarak Dışişleri Bakanlığı kabul edilmiştir. Bu yetki, Kanunda da belirtildiği gibi, Cumhurbaşkanı ve Başbakanın Uluslararası Hukuk ve Anayasa gereğince sahip oldukları yetkileri etkilememektedir.

Dışişlerinin bu yetkisinin ve dış temsil birliğinin bir istisnası da vardır.O da Kanunun birinci maddesinde yer aldığı şekliyle, ‘statülerinde üyelerinin ve ortaklarının belli bir Bakanlık veya merci ile muamelatta bulunacağı belirtilen milletlerarası kurullarla, bunların temsilcilikleri, temsilciler ve sair merciler ile yapılacak temaslar, müzakereler ve milletlerarası andlaşmaların, Dışişleri Bakanlığı ve diğer ilgili bakanlıklarla işbirliği dahilinde sorumlu bakanlık veya merci eliyle yapılabilmesi’dir. Diğer bir deyişle, dış durum ve şartlara bağlı belirli bir durumda Dışişleri Bakanlığı dışındaki bakanlık ve mercilere dış temsil ve yürütme yetkisi verilmekte, ancak bunun da Dışişleri Bakanlığı ve diğer ilgili bakanlıklarla işbirliği halinde yapılması gerekmektedir. Bu hüküm esas itibarile dış ekonomik ilişkilerle ilişkili olup IMF ve Dünya Bankası ile sayıları daha sonra artan bölgesel bankalara prensipte ülkelerin hazine ve merkez bankası yetkililerinin muhatap olması geleneğine cevap verme gereğine dayanmaktadır.

1173 sayılı Kanun’da öngörülen diğer önemli bir ilke de dış ilişkilerin yürütülmesinde kurumlararası ahenk ve işbirliğinin sağlanmasıdır. Kanun bu amaçla, diğer öngörüleri yanında, bakanlıklararası komite ve kuralların kurulmasını da düzenlemektedir.

Dış ekonomik ilişkilerin yönetimi ile ilgili diğer halihazırdaki mevzuat, esas itibarile, Dışişleri Bakanlığı Teşkilat Kanunu yanında, bu tarz ilişkilerle ilgili diğer kurumlar olan Hazine Müsteşarlığı ve Dış Ticaret Müsteşarlığı’nın teşkilat ve görevlerim düzenleyen Kanun ile Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatının kuruluşunu düzenleyen Kanun Hükmünde Kararnamelerdir. 1983 yılında ardarda KHK’lar ile yürürlüğe sokulan ve bilahare Dışişleri Bakanlığı ile Hazine ve Dış ticaret Müsteşarlıkları için 1994 yılında Kanunlaşan bu üç metindeki dış ekonomik ilişkilerin yürütülmesi ile ilgili ilke ve hükümleri aşağıdaki şekilde özetlemek mümkündür:

Dışişleri Bakanlığı dış politikayı uygulamak ve Türkiye Cumhuriyetinin yabancı devletler uluslararası kuruluşlarla ilişkilerin! yürütmekle yetkilidir. Bu kapsayıcı yetkiye dış ekonomik ilişkiler de doğal olarak dahildir. Dışişleri Bakanlığı bu çerçevede, tüm dış temas ve müzakereleri yürütür ve gerekli anlaşmaları yapar. Anılan Bakanlık aynı zamanda diğer Bakanlık ve kuruluşların dış politikayı etkileyen faaliyetlerin dış politikaya uygunluğunu ve bu kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamakla da görevlidir. Yabancı devletler ve milletlerarası kuruluşlar nezdinde temsil işlerini yürütmekle yetkili makam yine Dışişleri Bakanlığıdır. Hemen hemen münhasır bu yetkilerdeki yegane istisna, 1173 sayılı Kanunun ilgili hükmünün yansıması olarak, mali, iktisadi ve diğer teknik konularda ilgili kurumlarca yürütülmesi gereken veya statülerinde başka Bakanlık ve mercilerin muhatap olması öngörülen uluslararası kuruluşlarla yapılacak- dış temas ve müzakerelerdir. Bu durumlarda da Dışişleri Bakanlığı bu temas ve müzakerelerin dış politikaya uygunluğunu gözetir ve gerekirse bunlara katılır.

Hazine Müsteşarlığı,ikili ve çok taraflı ekonomik ilişkiler,uluslararası ve bölgesel ekonomik ve mali kuruluşlarla ilişkiler,yabancı ülke ve kurumlardan hibe ve borç alınması ve verilmesi,sermaye akımlarının düzenlenmesi,yurt dışı müteahhitlik hizmetleri,kambiyo rejimi,yatırım ve yatırım teşviki alanlarındaki faaliyetleri yürütmekle görevlidir.Bu çok geniş kapsamlı yetkilerin 1173 sayılı Kanuna yapılan bir atıfla bir ölçüde sınırlanmış olduğu söylenebilir.

Dış Ticaret Müsteşarlığı, Kanundaki ifadeye göre,dış ticaret politikalarının tesbitine yardımcı olmak ve bu politikalar çerçevesinde ihracat,ihracatı teşvik,ithalat,yurt dışı müteahhitlik hizmetleri yanında,’ikili ve çok taraflı ticari ve ekonomik ilişkileri’ düzenlemek,uygulamak ve uygulamaları izlemek ve geliştirmekle yetkilidir.

Maliye Bakanlığı Teşkilat KHK’sında , bu Bakanlığın genel görevleri arasında dış ekonomik ilişkilerle ilgili bir husus yer almamakla beraber,Gelirler Genel Müdürlüğünün görevleri arasında ‘milletlerarası vergi ilişkilerinin yürütülmesi,ikili ve çok taraflı vergi anlaşmalarının yapılması’ sayılmaktadır.

Devlet Planlama Teşkilatı KHK’sında DPT’nin görevleri arasında uluslararası kuruluşlarla iletişim halinde stratejiler geliştirmek de yer almakta,ayrıca DPT’de görevi ‘bölgesel,çok taraflı ve ikil ekonomik ilişkilerin kalkınma planları ve yıllık programlarda belirtilen ilke,hedef ve politikalarla uyumlu şekilde yürütülmesi için gerekli çalışmaları yapmak,gelişme yolundaki ülkelere teknik yardım faaliyetlerini yürütmek,GYÜ’ler ve özellikle İslam ülkeleri arasında ekonomik ve ticari işbirliği amacıyla kurulan teşkilatlarla ilgili çalışmaları yapmak ve gerekirse sekreterya hizmetlerini yürütmek’ olan bir Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü bulunmaktadır.

Yukarıdaki makamlara ek olarak,diğer birçok Bakanlık ve kamu kuruluşunda da, farklı kapsamda görevleri olan ‘Dış İlişkiler’ birimlerinin de bulunduğu, bunların ihtisas konularına göre bazı dış temaslar yaptığı bilinmektedir.

Görüleceği üzere,mevzuatımız bu alanda esas temsil ve yönetim yetkisini Dışişleri Bakanlığına tanımış olmakla beraber,bu yetkiye istisnalar da getirilmekte,ayrıca,yetki sürtüşmesine yol açabilecek belirsizlikler de bulunmaktadır (örneğin,yurt dışı müteahhitlik hizmetleri konusuyla hem Hazine hem de Dış Ticaret Müsteşarlıklarının meşgul olması öngörülmektedir.

-Uygulama yönünden

Bir yandan mevzuattaki istisna,karışıklık ve belirsizliklerin etkisiyle,diğer yandan ülkemiz dış ekonomik ilişkilerinin gerek ülke bazında gerek konu çeşitliliği açısından merkeziyetçi bir yaklaşımla yönetilmesinin giderek zorlaşması nedeniyle Dışişleri Bakanlığının bu alandaki yetkisi ve hatta rolü giderek yıpranmaya başlamıştır. Bunda yukarıda değinilen,’rakip’ kurumlar kadrolarının güçlenmekte olmasının da payı vardır.İdare düzeyinde etkin koordinasyon mekanizmalarının bulunmaması veya gereği gibi çalıştırılamamasının da etkisiyle,bugün dış ekonomik ilişkilerde bir ölçüde bir temsil çokluğu ve yönetim çakışmalarından söz edilebilir.Bu durum,dağınıklık olarak nitelendirilemez ise de, ülkemizin bu konulardaki etkinliğini azaltacak boyuttadır.

AB ile ilişkiler ve dış ekonomik ilişkilerin yönetimi

AB ile ilişkilerimizin yönetimi başlıbaşına kapsamlı bir inceleme konusudur.Burada sadece,bu ilişkilerin dış ekonomik ilişkilerimizin önemli bir bölümünü kapsayan ve bunları her hal ve karda etkileyen niteliği vurgulanmak istenmiştir. AB ile ilişkilerimizin tarihinde çoğu zaman

bu ilişkinin çok yönlü ve ülkenin adeta tüm hayatım kapsayan ‘bütünleşme süreci niteliğinden çok ekonomik yön ön planda olmuş, ilişki herhangi bir dış ekonomik ilişki olarak algılanmıştır. Bunun bir sonucu olarak da, AB ile Dışişleri Bakanlığı yanında daha çok ekonomik Bakanlık ve kurumlarımız ilgilenmiş, dolayısıyla bu konu yukarıda değimin bürokrasi içi rekabet ve sürtüşmelerin de odak noktasında olmuştur. Adaylığımızın kabulünden sonra daha kapsamlı olarak ele alındığı görülen, devletin ve özellikle idarenin AB ile ilgili organizasyonu konusundaki gelişmeler, aynı zamanda dış ekonomik ilişkilerimizde temsil ve yürütme yetkisi sorunlarına yaklaşımların da bir tarihçesidir denilebilir.

Kamu-Özel Sektör İşbirliği

Türkiye’nin dış ilişkileri ve özellikle dış ekonomik ilişkilerinin kapsamı genişledikçe ve giderek çok yönlü ve karmaşık hale geldikçe, bu ilişkile-

1 sadece devletin, üstelik de ‘temsil birliği kuralı’ nedeniyle belirli ölçü-merkeziyetçi olmak zorunda bir bürokrasinin yönetmesi giderek güçleşmiş, özel sektör kuruluşlarının bu alandaki etkinliği ve görünürlülüğü artmıştır. Bu da, doğal olarak kamu ile özel sektör arasında koordinasyon ve işbirliğini de zorunlu kılmıştır.

Ülkemizde -bir çok Batı ülkesinin aksine- kamu-özel sektör ilişkileri un süre sıkıntılı bir dönemden geçmiş, bu kesimler arasında ‘işbirliği’ uzun süre dahi güçlükle oluşmuştur. Bunda birinci neden, özel sektörün tun yıllar ekonomide ve de dış ilişkilerde ağırlık taşıyamıyacak kadar zayıf kalmış olmasıdır. Bu sektör ancak devlet himayesinde ve devletten yarrarlanarak mevcudiyetini sürdürmüş, bunu bir alışkanlık haline de getirmiştir. Ancak 1980’den sonra başlayan dönemdedir ki bu sektör Yavaş yavaş şahsiyet kazanmaya, kendi ayakları üzerinde durmaya, ekonomik hayattaki rolünü artırmaya başlamıştır. Bu süreç devam etmekle beraber, bugün artık özel sektörün başlıbaşına dış ekonomik ilişkilerde etkin bir konum kazandığı bir gerçektir.

Kamu-özel sektör işbirliğini güçleştirmiş olan ikinci neden daha ziyade ideolojiktir.Türkiye için Cumhuriyetin kuruluşu ve İkinci Dünya Savaşı yılları başta olmak üzere ekonominin ayakta durması için devletçilik,devletin önceliği ve hakimiyeti uzun yıllarca geçerli olmuştur.Bu dönemlerde özel sektör ve iş dünyası -Osmanlı geleneğinin de etkisiyle-bir nevi ikinci sınıf sayılmış,hatta özel ticari ve ekonomik faaliyetlere neredeyse kuşku ile bakılmıştır (maskeli,şişman ,purolu muhtekir tüccar tiplemeleri karikatürlerde 80’li yıllara kadar sürmüştür).Bu zihniyet çerçevesinde ,siyasi ve idari devlet yetkilileri özel sektörle ilişkilerine son derece mesafeli yaklaşırlar,yurt dışı faaliyetleri dahil özel sektörle ilişkilerine son derece mesafeli yaklaşırlar,yurt dışı faaliyetleri dahil özel şirketleri savunur ve destekler gözükmekten kesinlikle kaçınırlardı.Böyle bir ortamda,sağlıklı bir kamu-özel sektör işbirliğinden sözetmek doğal olarak mümkün değildi.

Özel sektörün dış ekonomik ilişkilerde önemli rol sahibi olduğu gerçekliği ilk olarak ve yine sınırlı şekilde, Ortak Pazar ile ilişkilerin kurulup gelişmeye başladığı yıllarda anlaşılmaya başlamıştır.AET ile ilişkiler için özel sektör üst kuruluşlarının İktisadi Kalkınma Vakfı’nı kurmaları ve bu vakfın Brüksel’de bir temsilcilik açması bu çerçevede zikredilebilir.Aynı şekilde AET ile Katma Protokol müzakerelerinde özel sektörün de görüşlerine az da olsa başvurulmuştur. Bu arada, 1970’lerden itibaren tekstil ihracı güçlükleri başladığında AET’ye devlet yerine tekstil ihracatçı birliklerinin muhatap olmasının kararlaştırılması bu açıdan önemli bir adım olmuştur.

Kamu-özel sektör ilişkileri ve işbirliğinin 1980’lerden itibaren değişmeye başladığı bilinmektedir. Devletin iş hayatına yaklaşımındaki tabular -bugün hala izlerine rastlansa dahi-yavaş yavaş kalkmış,siyasi mekanizma olsun bürokrasi olsun özellikle dış ekonomik ilişkilerde özel firmalarımızın faaliyetlerini destekleme gereğim kabule başlamıştır. Bu zihniyet değişikliği giderek daha geniş ölçüde uygulamaya da yansımakta, devlet kurumları ihracat konularında olsun yurt dışı ihalelerde olsun ağırlığını özel firmalarımızdan yana koymakta tereddüt etmemektedir. Aynı şekilde, özel sektör de genellikle dış ilişkilerde devletle işbirliğine ve dış politikalarımızla ahenk içinde olmaya itina göstermektedir.

2000 yılında Türkiye’nin dış politikasında dış ekonomik ilişkilerin yeri yönetimine ilişkin bazı saptama ve değerlendirmeler.

Yirmi Birinci asra girerken, Türkiye’nin son derece kapsamlı, çeşitli ve karmaşık dış ilişkiler yumağı içinde dış ekonomik ilişkiler belki de en önemli yere sahiptir. Bugünün gerçeği dış siyaset ile ekonomik ilişkilerin birbirinden ayrılmasının mümkün olmadığı, bunların karşılıklı etkileşim içinde bulunduğudur. Her dış politika adımında bir dış ekonomik ticari kollama unsuru olduğu gibi, her dış ekonomik faaliyette de dış siyaseti destekleme veya en azından ahenk içinde olma kaygısı bulunur.

Uluslararası ilişkilerde -siyasi-askeri araçların en azından görünürlüğünün azaltılması eğilimi gözönünde tutulduğunda ekonomik araçlar en b yük rolü oynamaktadır. Bu ilişkiler diğer bir ülkenin siyasi tutumunu etkilemek için bir baskı aracı olarak kullanılabildiği gibi, siyasi sorunların çözümü için de etkili bir olumlu araç oluşturabilmektedir. Ülkemiz de bunun ekonomik unsur1arın karşılıklı etkileşimini hesaba katan bir dış politika yürütme anla-y mı benimsemiştir.

Ancak, ‘ekonomi diplomasisi’ gibi kavramlar kulağa hoş gelse ve dış politikaların her şeyden önce ekonomik çıkarların hizmetinde olduğunu ileri sürüldüğü görülse de, bu karşılıklı etkileşimin bir sınırı olduğunu kaydetmek gerekir. O da ülkenin siyasi-güvenlik çıkarlarının mutlak önceliğidir. Dolayısıyla dış politika yürütülürken bu iki unsur arasında bir tercih durumu ortaya çıktığında,siyasi-güvenlik çıkarlarımızı korumak için ekonomik çıkarlardan fedakarlık gerekebilecektir. Demokratik bir rejimde bu tercihin nerede ve nasıl oluşacağı bellidir.

Ancak şimdiye kadar hiç bir demokratik ülkede de salt ekonomik çıkarlar için güvenliğin tehlikeye atılması gereğinin savunulduğuna rastlanmamıştır.Bu konuda,ülkemizde zaman zaman dış ekonomik çıkarlarımızın aslında getiri belli olmayan siyasi mülahazalarla yeteri kadar savunulamadığı iddiaları ileri sürülse de, bu iddiaların veya eleştirilerin pek çoğunun,uzun vadeli düşünmek ve genel toplum menfaatlerini gözönünde tutmak sorumluluğu bulunmayan özel çıkar sahibi çevrelerden kaynaklandığı da bir gerçektir.Ayrıca,yine bir çevrelerin çıkarları doğrultusunda hiç de yetkili olmadıkları bazı ‘dış politika’ inisiyatifleri aldıkları ve bu şekilde asıl dış politika aktörlerinin etkinliğini sarstıkları da görülmemiş değildir.

Bu çerçevede,Türk dış politikasının dış ekonomik ilişkiler unsuru arız edilebilecek etkinlikte yönetilmekte midir?

İlke olarak,dış ekonomik ilişkilerimizin etkin biçimde yönetilmesi için yukarıda işaret edilen bazı aksaklıklarına karşın-gerekli hukuki çerçeve vardır. Siyasi düzeyde ve bürokraside dış politika-ekonomik ilişkiler irtibatının bilinci ve bunlar arasında ahenk ve karşılıklı destek gereği anlayışı yerleşmektedir. Bu yaklaşımı benimsemiş kadrolar da mevcuttur. Ancak,uygulamaya gelince,ulaşılan nisbeten olumlu düzeye rağmen belirli aksaklıkların sürdüğü de bir gerçektir.

Bu aksaklıkların başında gerek devlet içinde gerek devlet-özel sektör ilişkilerinde koordinasyon ve ahengin tam yeterli olmaması gelmektedir. Siyasi düzeyde son yıllarda uzun süre hüküm süren istikrarsızlıklar,doğal olarak bu düzeyde,diğer konularda olduğu gibi dış ekonomik ilişkilerde de koordinasyonu büyük ölçüde olumsuz yönde etkilemiştir.İdari düzeyde ise özellikle Dışişleri Bakanlığı ile Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlıkları ve DPT arasındaki rekabet bu siyasi istikrarsızlığın da etkisiyle bürokrasi içinde koordinasyonu zaman zaman bir dağınıklık görüntüsü verecek ölçüde aksatmıştır. Bu koordinasyon eksikliğinin etkileri daha ziyade dış temaslar açısından gözlenmiş,bazen yabancı kurumları Türk muhataplarının yetkisi hakkında tereddüde düşüren durumlarla karşılaşılmış,bazen de ekonomik menfaatlerimiz yeteri kadar siyasi destekten mahrum kalmıştır.

Bu durumun ticari ilişkilerde daha az ölçüde,mali ve parasal ilişkilerde daha fazla görüldüğü söylenebilir.Özellikle IMF ve Dünya Bankası’yla diğer uluslararası mali kurumlar ile ilişkilerde Dışişleri Bakanlığına ve diğer kurumlara bilgi akışı ve ilgili makamlar arası koordinasyon hemen hemen yok gibidir.Bugünkü uluslararası ortamda Türkiye’nin dış politikasını örneğin IMF ile ilişkiler gibi büyük ağırlık taşıyan bir unsurdan bağımsız olarak yürütmenin güçlükleri,hatta sakıncaları açıktır.Öte yandan,büyük boyutlara ulaşan savunma sanayiimizin ve önemli kısmı dıştan sağlanan savunma ihtiyaçlarımızın dış politikamız için önemli araçlar oluşturduğu herkes tarafından kabul edilmekle beraber,uygulamada bu aracın,yine koordinasyon eksikliği dolayısıyla tam etkinlikle kullanıldığı söylenemez.Aynı şekilde,bugün belirli boyutlara ulaşmış olan dış yardımlarımızın koordinasyonunun sağlanamamış olması bu yardımların dış politikamız aracı olarak kullanılmasını kısıtlamaktadır.Diğer bir örnek müteahhitlik hizmetleriyle ilgilidir.Bu konudaki faaliyetlerle ilgili bilgiler Dışişlerine,hatta bazen diğer ilgili makamlarımıza çoğu kez sadece ihtilafların ortaya çıkması halinde intikal etmektedir.

Bütün bu durumlarda,önemli olan,sık sık görüldüğü şekilde son anda siyasi düzeyde alelacele karar alınması şeklinde ortaya çıkan uygulama yerine, ilgili idari ve siyasi makamlar arasında sürekli bir koordinasyon sonucu sağlıklı kararlara ulaşılmasıdır.Gerçekten,diğer bir çok konuda olduğu gibi,dış ekonomik ilişkilerde de koordinasyonsuzluk çoğu kez siyasi karar mercilerinin karar vermeleri için gerekli bütün verilere sahip olmalarını zorlaştırmaktadır.İdari düzeyde görüş ayrılıkları olan bir konuya bu düzeyde bir çözüm aramak yerine,doğrudan siyasi mekanizmayı kendi görüşüne iknaya çalışmak alışkanlığı el’an yaygındır.Bu durumlarda siyasiye erişirliği daha fazla olan kurumun görüşü karar haline gelmektedir.Bu da her zaman en sağlıklı çözüm olmamaktadır.Öte yandan,koordinasyon yapıldığı hallerde bile genellikle kurumların görüşlerinde ısrarlı olmayı yeğledikleri,konsensüs sağlanmış gözüken hallerde dahi sonradan buna uyulmadığı gözlenmektedir.

Sözkonusu koordinasyon eksiklik ve aksaklıkları tahlil edildiğinde,mevzuat siyasi istikrarsızlık gibi unsurlar yanında,özellikle bürokrasi düzeyinde işbirliği kültürünün gelişmemiş olmasının da rolü olduğu görülebilir.Bürokraside bir anlamda ‘kendi kalesini savunma’ gelenek ve refleksi geçerlidir.Kişisel düzeyde de bürokrat,bilgisini paylaşmak ve yerine bu bilgiyi ‘kendini göstermek’ için kullanmak amacıyla arkadaşlarından saklamak eğilimindedir.Böylece idarede gerek kurumlar gerek bürokratlar arasında saydamlık genellikle asgari düzeyde kalmaktadır.Bu durumun istisnaları tabiatile vardır ancak kaideyi bozmamaktadır.

Kamu ve özel sektör arasında gerek içte gerek dışta koordinasyon ve işbirliğinin gelişmesi ise bugün daha çok özel sektör kuruluşlarının inisiyatifine ve kendi aralarındaki koordinasyonunun ölçüsüne bağlıdır (serbest rekabet kurallarının cari olduğu farklı bir çerçevede faaliyet gösteren bu kuruluşlar arası işbirliği ve koordinasyon konusunda bir görüş belirtilmemesi yeğlenmiştir) Her hal ve karda kamuda bu kuruluşlarla işbirliğine direnç oldukça azalmıştır. Hatta devletin bazı dış siyasi çıkarlarımız için özel sektörümüzün artan yurt dışı gücüne başvurduğu durumlar çoğalmaktadır. TÜSİAD başta olmak üzere yurtdışında da etkili faaliyet gösteren özel sektör üst kurumlarının -özellikle son olarak AB’ye adaylığımızın kabul ettirilmesi sürecinde olduğu gibi-devletimiz ile yaptığı yararlı işbirliği örneklerinin artacağından kuşku yoktur.

Sonuç olarak denilebilir ki,

-Ülkemizde dış ekonomik ilişkiler özellikle 1980’lerden bu yana sür’atle önemini artırmış ve dış politikamızın hem en ağırlıklı unsurlarından hem de araçlarından bir haline gelmiştir.

-Bu ilişkilerin yönetimi yine son yirmi yıldır,kamu-özel sektör işbirliğinin de artmasıyla iyiye doğru bir gelişme göstermiştir. Bugün devlette bu alanda yetişmiş kadrolar da artmıştır. Özel sektörümüz ise dışta dinamizmini kabul ettirmiştir. Dünya ekonomisiyle bütünleşmemiz ve AB’ye entegrasyonumuz sürecinin hızlanması bu konuda da olumlu katkı yapmaktadır.

-Bununla beraber,bu yönetimin henüz istenen ölçüde bir etkinliğe ulaştığı söylenemez.

-Mevzuatımızdaki çelişkiler ve belirsizlikler,siyasi ve idari düzeyde koordinasyon eksikliği ve aksaklıkları,bürokraside saydamlığın azlığı ve işbirliği zihniyetinin tam gelişmemiş olması ile-tüm toplumumuzda görülen-konsensüs kültüründen uzaklık,diğer birçok konuda olduğu gibi bu alanda da etkinliğimizi azaltan başlıca unsurlardır.

-Bu sakıncaların azalması ve dış ekonomik ilişkilerde Türkiye’nin Batılı gelişmiş ülkeler etkinliğine ulaşmasında esas çözüm,mevzuat değişikliğinden çok,tam demokratik açık toplum ortamında ve ülkemiz çıkarları konusunda oluşacak konsensüs doğrultusunda,gerek devlet ve özel sektör içinde gerek bunlar arasında işbirliği ve koordinasyon kültürünün yerleşmesine bağlıdır.

-AB adaylığımız,diğer alanlar yanında,dış ekonomik ilişkiler yönetiminin de tam üyelik hedefimiz ışığında gözden geçirilmesini ve gereken ayarlamaların yapılmasını gerektirmektedir. Ayrı bir inceleme konusu olan bu alanda AB üyesi ülkelerdeki dış ekonomik ilişkiler yönetimi-dış politika etkileşimi,kamu-özel sektör ilişkileri,insan kaynaklarının yönetimi gibi konulardaki durum ve uygulamalar bize ışık tutabilir.

Bir Cevap Yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak. Gerekli alanlar * ile işaretlenmişlerdir